Estructura y funciones de la administración de justicia
La Administración de Justicia
es la parte de la función pública que cumple el Estado, encargada por la Constitución
Política y la ley, de hacer efectivos los derechos, obligaciones, garantías y
libertades para lograr la convivencia social. Esta función pública se presta de
manera desconcentrada a través de la división en unidades territoriales para
efectos judiciales, las cuales son los distritos, circuitos y municipios.
La Rama Judicial está
constituida por los órganos que integran las jurisdicciones Ordinaria, de lo
Contencioso Administrativo, Constitucional, de Paz y de las Comunidades
Indígenas; por la Fiscalía General de la Nación y por el Consejo Superior de la
Judicatura. Por otra parte, de manera excepcional y de acuerdo con el artículo
116 de la Constitución Política y el artículo 13 de la Ley Estatutaria de
Administración de Justicia, otras autoridades ejercen función jurisdiccional,
tales como el Congreso de la República, las autoridades administrativas y
algunos particulares en ejercicio de las tareas allí asignadas.
1. Jurisdicción ordinaria
En general, los conflictos
surgidos entre los particulares, y aquellos asuntos que no estén atribuidos por
la Constitución o la ley a otra jurisdicción, son atendidos en la Jurisdicción
Ordinaria según niveles de competencia y especialidad.
- En el nivel municipal por juzgados promiscuos, civiles y penales.
- En el nivel de circuito por juzgados promiscuos, penales, civiles, de familia, laborales, penales especializados, de menores, y de ejecución de penas y medidas de seguridad.
- En el nivel de Distrito Judicial por los Tribunales Superiores de Distrito en sus salas penales, civiles, laborales, de familia, agrarias o mixtas, de acuerdo con el tamaño de la demanda del servicio.
- En el nivel nacional la Corte Suprema de Justicia en sus salas especializadas, civil-agraria, laboral y penal.
1.1. Corte
suprema de justicia
La Corte Suprema de Justicia
es el máximo tribunal de la jurisdicción ordinaria y está integrada por 23 magistrados,
elegidos por la misma corporación para períodos individuales de 8 años. Esta
Corte cumple sus funciones a través de cinco Salas:
- La Sala Plena, integrada por todos los magistrados.
- La Sala de Gobierno, integrada por el Presidente, el Vicepresidente y los presidentes de cada una de las Salas Especializadas.
- La Sala de Casación Civil y Agraria, integrada por siete magistrados.
- La Sala de Casación Laboral, integrada por siete magistrados.
- La Sala de Casación Penal, integrada por nueve magistrados.
1.2. Tribunales
superiores de distrito judicial
Los Tribunales Superiores son
creados en cada Distrito Judicial por la Sala Administrativa del Consejo Superior
de la Judicatura, para el cumplimiento de las funciones que determine la ley
procesal. Aunque el número de magistrados de los tribunales es determinado por
la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, éste debe ser
mínimo de 3 magistrados por tribunal. Los Tribunales Superiores de Distrito
Judicial ejercen sus funciones por medio de la Sala Plena, integrada por todos
los magistrados, por la Sala de Gobierno, por las Salas Especializadas y por las
demás Salas de Decisión plurales e impares. En la actualidad existe un Tribunal
Superior en cada distrito judicial existente en el territorio nacional, es
decir, 32 Tribunales Superiores de Distrito Judicial.
2. Jurisdicción de lo contencioso administrativo
La Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo está instituida para juzgar las controversias y
litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas y
de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos
órganos del Estado. Esta jurisdicción se ejerce por el Consejo de Estado, los
Tribunales Administrativos y los Juzgados Administrativos.
2.1 Consejo
de estado
Es el máximo Tribunal de la
jurisdicción de lo contencioso administrativo. Está integrado por 27
magistrados, elegidos por la misma corporación para períodos individuales de
ocho años, de listas enviadas por la Sala Administrativa del Consejo Superior
de la Judicatura, superiores a cinco candidatos. Esta Corporación ejerce sus
funciones en tres salas: la Sala Plena, integrada por todos los consejeros; la
Sala de lo Contencioso Administrativo, integrada por veintitrés consejeros; y
la Sala de Consulta y Servicio Civil, integrada por cuatro consejeros.
La Sala de lo Contencioso
Administrativo está dividida en cinco secciones, así: La Sección Primera está integrada
por cuatro consejeros, y principalmente tiene competencia residual para conocer
de las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho. La
Sección Segunda está integrada por seis consejeros, y se encuentra organizada
en dos subsecciones (A y B), cada una con tres magistrados; ésta sección conoce
de los procesos relacionados con asuntos laborales iniciados a través de las
acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, y del recurso
extraordinario de revisión contra las sentencias proferidas por los tribunales
administrativos en única instancia. La Sección Tercera la integran cinco
consejeros, y su competencia principal es sobre las acciones de nulidad y
nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos que
traten asuntos agrarios, contractuales, mineros y petroleros. La Sección Cuarta
está integrada por cuatro consejeros y su función principal es conocer de los
procesos de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho relacionados con
asuntos tributarios, y con actos administrativos del Conpes, la Superintendencia
Bancaria y de Valores, la Junta Directiva del Banco de la República, el Ministerio
de Comercio Exterior y el Fogafín. Finalmente, la Sección Quinta, integrada por
cuatro consejeros, tiene como función principal conocer de los acciones de
nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos de contenido
electoral, y de los recursos de revisión de procesos relacionados con
elecciones o nombramientos, y de los recursos e incidentes en los procesos
ejecutivos por jurisdicción coactiva.
El Consejo de Estado, además
de sus funciones jurisdiccionales, ejerce otras de carácter consultivo a través
de la Sala de Consulta y Servicio Civil, la cual actúa como supremo órgano
consultivo del Gobierno en asuntos de administración estatal, y resuelve
consultas jurídicas generales o particulares formuladas por el Gobierno Nacional,
prepara proyectos de ley y códigos encomendados por el Gobierno, revisa
contratos y responde consultas referentes al servicio civil, y certifica el
cumplimiento de los requisitos exigidos por la Constitución para los candidatos
a la Presidencia de la República.
El Consejo de Estado en
particular tiene la competencia residual a través de acción aplica la nulidad
por inconstitucionalidad que procede contra los actos administrativos.
2.2 Tribunales
administrativos
Creados para el cumplimiento
de las funciones que determine la ley procesal en cada distrito judicial administrativo.
Están integrados mínimos por tres magistrados, quienes ejercen sus funciones en
salas únicas, con excepción del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Actualmente existen en el país 26 tribunales administrativos.
El Tribunal Administrativo de
Cundinamarca ejerce sus funciones por medio de salas, secciones y subsecciones.
La Sala Plena está integrada por todos los magistrados. La Sala de Gobierno,
por el presidente y vicepresidente de la Corporación y los presidentes de las
secciones. La Sección Primera, que tiene competencia residual sobre las
acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, entre otras,
está integrada por seis magistrados. La Sección Segunda, integrada por doce
magistrados y distribuida en tres subsecciones (A, B, y C), cada una con cuatro
magistrados, conoce de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho
de carácter laboral. La Sección Tercera está integrada por seis magistrados, y conoce
de los asuntos de naturaleza contractual y agraria. Y la Sección Cuarta,
compuesta por seis magistrados, conoce de asuntos relativos a impuestos, tasas
y contribuciones, y de jurisdicción coactiva.
2.3. Juzgados
administrativos
La Ley Estatutaria de
Administración de Justicia creó jueces en esta jurisdicción, delegando en la
Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura la implementación de
los mismos. Posteriormente, la Ley 446 de 1998 les adscribió competencias en
única y primera instancia, entre las cuales están las acciones de cumplimiento
y ordinarias hasta 300 salarios mínimos legales en procesos de nulidad y
restablecimiento del derecho, y procesos contractuales y de reparación directa
hasta 500 salarios mínimos legales. Ello con el fin de facilitar la
descongestión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
La Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura, en ejercicio de sus facultades constitucionales y
legales, y en desarrollo del artículo 63 de la Ley 446 de 1998, ha ejecutado
todas las acciones a su alcance para el cabal cumplimiento de la entrada en
funcionamiento de los juzgados administrativos. Con tal propósito, en los meses
siguientes a la entrada en vigencia de la Ley 446 de 1998 elaboró los estudios técnicos
“Costos de implementación de la Ley 446 de 1998” y “Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo. Juzgados Administrativos”, los cuales permitieron establecer el
número de juzgados requeridos y las proyecciones económicas de su puesta en
funcionamiento. El número de despachos judiciales requeridos fue de 100, y su
costo, a precios de 1998, fue de $17.291 millones. La solicitud al Ministerio
de Hacienda y Crédito Público se hizo efectiva en el mes de agosto de 1998, y
desde entonces la Sala Administrativa ha sido consistente en el costo económico
de la puesta en funcionamiento de los juzgados administrativos.
Pese a la precisión y
objetividad en el sustento de las necesidades presupuestales, el Gobierno
Nacional solamente incluyó para la vigencia de 1999 una partida que no
alcanzaba a cubrir siquiera el 50% de los costos estimados con valores de 1998,
lo que ha impedido cumplir a cabalidad lo ordenado por la Ley 446 de 1998. La
actuación de las autoridades de Hacienda y Crédito Público se mantiene hasta la
fecha, contrariando incluso órdenes impartidas por el Consejo de Estado, como
se detalla a continuación.
El Consejo de Estado1, al
decidir la impugnación formulada dentro de una acción popular instaurada con ocasión
de la no puesta en funcionamiento de los juzgados administrativos, resolvió
conceder el amparo del derecho e interés colectivo a la prestación eficiente y
oportuna de la administración de justicia, ordenando al Gobierno Nacional la
inclusión en el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, para la vigencia
fiscal del año 2003, la partida presupuestal correspondiente para atender los
gastos de personal y funcionamiento de los juzgados administrativos, según el
proyecto de presupuesto de la Rama Judicial, con los ajustes y adiciones
necesarias que presente el Consejo Superior de la Judicatura. En este sentido,
ordenó a esta última Corporación elaborar y presentar al Gobierno Nacional la
complementación y adición del proyecto de presupuesto, e iniciar los trámites
para iniciar el proceso de selección, por concurso, de los jueces administrativos.
En cumplimiento de la citada
sentencia, la Sala Administrativa se ha dirigido en varias oportunidades al ejecutivo
poniéndole de presente la urgencia de disponer las partidas necesarias para la
entrada en funcionamiento de los juzgados administrativos. En respuesta
recibida en noviembre de 2002, la Directora General de Presupuesto de la
Nación, expresó que en el presupuesto para la vigencia 2003, se incluyeron al igual
que se ha venido haciendo desde 1999, recursos para el funcionamiento de 50
juzgados administrativos.
En conclusión, la adecuada
puesta en funcionamiento de estos juzgados se encuentra estrechamente ligada a
la asignación de la partida presupuestal idónea para este fin, y tal asignación
escapa a la competencia del Consejo Superior de la Judicatura, Corporación que
ha cumplido con rigurosidad la obligación de incluir en los proyectos de
presupuesto de la Rama Judicial las partidas necesarias para atender la
provisión y puesta en marcha de los juzgados administrativos.
Por otra parte, la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura ha dado cumplimiento a la
orden judicial consistente en adelantar los trámites para el respectivo concurso
para la provisión de los jueces administrativos. Mediante el Acuerdo 1548 de
2002 abrió la Convocatoria No. 11, dirigida a los aspirantes a ocupar los
cargos de funcionarios en la jurisdicción de lo contencioso administrativo:
magistrados de tribunal administrativo y jueces administrativos, por el sistema
curso-concurso. El concurso se encuentra en la fase de publicación de
resultados de pruebas de conocimiento, y la integración de la lista de
elegibles se tiene prevista aproximadamente para el mes de abril del año 2005,
una vez se agote la etapa de formación judicial.
3. Jurisdicción constitucional
La Corte Constitucional es el
órgano máximo de esta Jurisdicción, creada por la Constitución de 1991. Los Jueces
y Corporaciones de las Jurisdicciones Ordinaria y de lo Contencioso
Administrativo también ejercen la Jurisdicción Constitucional, en virtud de la
competencia asignada por el artículo 86 de la Constitución Política para
conocer de las acciones de tutela, cuya finalidad es la protección inmediata de
los derechos constitucionales fundamentales, cuando resulten vulnerados o
amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública, e
incluso, de los particulares. De igual manera, todos los jueces también ejercen
atribuciones de Jurisdicción Constitucional mediante la aplicación de la
excepción de inconstitucionalidad, según la cual, una autoridad judicial en
casos de incompatibilidad entre la Constitución y la Ley u otra norma jurídica,
debe aplicar las disposiciones constitucionales.
3.1 Corte
constitucional
Está integrada por nueve
magistrados, elegidos por el Senado de la República para períodos individuales
de ocho años, de ternas presentadas por el Presidente de la República, la Corte
Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. Desde su entrada en funcionamiento
en el año de 1992, se encarga de asegurar la integridad y supremacía de la
Constitución. En ejercicio de esta función, y según el artículo 241 de la Constitución
Política, la Corte Constitucional tiene las siguientes atribuciones:
- Decisiones de Constitucionalidad: estas se dan por el control oficioso que le asigna la Constitución a la Corte Constitucional frente a: la convocatoria a un referendo o a una asamblea constituyente para reformar la Constitución por vicios de procedimiento en su formación, los referendos sobre leyes, consultas populares y plebiscitos del orden nacional también por vicios de procedimiento, los proyectos de ley que hayan sido objetados por el gobierno como inconstitucionales y de ley estatutaria tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación, y, sobre los decretos legislativos que dicte el gobierno en estados de excepción.
- Decisiones de Inconstitucionalidad: estas no son oficiosas sino a petición de los ciudadanos, en los siguientes casos: contra los actos reformatorios de la Constitución por vicios de procedimiento en su formación, leyes tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación, decretos con fuerza de ley dictados por el gobierno por su contenido material o vicios de procedimiento en su formación.
- Revisión de acciones de tutela: Toda sentencia de tutela proferida ya sea en primera o en segunda instancia por un Juez o Magistrado de Tribunal o de alta corporación, debe enviarse para revisión a la Corte Constitucional. La facultad de revisión por parte de la Corte no es obligatoria sino facultativa, siempre teniendo como finalidad la unificación de la Jurisprudencia Constitucional y que las decisiones garanticen efectivamente los derechos fundamentales.
- Decisiones de Exequibilidad: son decisiones sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y de las leyes que los aprueben.
Como se observa, el control
constitucional puede ser formal y/o sustancial, dependiendo del asunto objeto control. El primer derecho que tiene
todo nacional es el de la vigencia efectiva y cierta de la Constitución
Política. Por ende, el mecanismo del
control constitucional busca hacer efectiva la supralegalidad de la Carta
Política y permite el libre ejercicio por parte de todo nacional colombiano,
del derecho de asegurar esta supralegalidad mediante la acción pública de
inconstitucionalidad ante la Corte Constitucional (CP artículos 40, numeral 6 y
241).
El control de
constitucionalidad implica la confrontación de determinadas normas respecto de
la integridad y supremacía de la Constitución y de los convenios
internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad, especialmente,
del Derecho Internacional de los Derechos Humanos y del Derecho Internacional
Humanitario.
Los asuntos que compete
conocer a la Corte Constitucional se regulan actualmente por el procedimiento previsto
en los Decretos Leyes 2067 de 1991 en materia de asuntos de constitucionalidad,
y 2591 de 1991 para asuntos de tutela. Además, el Gobierno Nacional en materia
de tutela expidió los decretos reglamentarios 306 de 1992 y 1382 de 2000.
4. Jurisdicciones especiales
Las jurisdicciones especiales
también fueron creadas por la Constitución Política de 1991, y están compuestas
por las autoridades de los pueblos indígenas, y por los jueces de paz. Las
autoridades de los pueblos indígenas pueden ejercer funciones jurisdiccionales
dentro de su ámbito de competencia de conformidad con sus propias normas y
procedimientos. Por otra parte, la Constitución facultó al Congreso para
expedir una ley de creación de los jueces de paz para resolver en equidad
conflictos individuales y comunitarios, los cuales podrían ser elegidos por
votación popular; en virtud de lo cual se expidió la Ley 497 de 2000.
4.1. Jurisdicción
de las autoridades indígenas
En razón del reconocimiento
de Colombia como una nación multicultural y multiétnica, la Constitución de
1991 aceptó la autonomía judicial indígena con el fin de proporcionar a los
pueblos indígenas las herramientas necesarias para el reconocimiento de sus
derechos fundamentales como sujetos colectivos de derecho, y para que de manera
autónoma, libre e independiente, entraran a resolver los conflictos suscitados
en sus comunidades, siguiendo sus propios usos y costumbres. En los últimos
años el Consejo Superior de la Judicatura ha adelantado un proceso de
acercamiento con los pueblos indígenas con el fin de fortalecer la autonomía e
independencia de sus sistemas jurídicos propios, cuyos resultados serán
presentados en el capítulo segundo de este informe, el cual ha dado
exclusividad a las jurisdicciones especiales.
4.2. Jueces
de paz
La justicia de paz es una
figura por medio de la cual las partes involucradas en un conflicto, particular
o comunitario, buscan solución al mismo con la colaboración de un tercero,
denominado Juez de Paz. El Juez de Paz es un líder comunitario propuesto por
organizaciones comunitarias con personería jurídica o por grupos organizado de
vecinos, y elegido por votación popular. El juez ayuda a las partes
involucradas en un problema a encontrar solución, motivándolas a que propongan
fórmulas de arreglo y a que lo solucionen por sí mismas. Si no logra el
acuerdo, o se obtiene en forma parcial, debe expedir una sentencia o fallo en equidad
que dé por resuelto el problema.
La Ley 497 de 2000, por la
cual se crearon los jueces de paz y se reglamentó su organización y funcionamiento,
asignó responsabilidades estatales, sociales y comunitarias para su efectiva
entrada en funcionamiento. El Consejo Superior de la Judicatura ha tenido
activa participación en sus labores asignadas, tales como la divulgación y
capacitación en justicia de paz; el seguimiento, mejoramiento y control de la jurisdicción;
la conformación de un sistema de información que posibilite el resultado de la
elección de jueces de paz; y el control disciplinario de tales jueces. El
capítulo dedicado a las jurisdicciones especiales desarrollará ampliamente las
acciones adelantadas y los logros obtenidos en esta materia.
5. Fiscalía general de la nación
La Fiscalía General de la
Nación forma parte de la Rama Judicial, y le corresponde investigar los
delitos, declarar precluídas las investigaciones realizadas, calificar mediante
acusación o preclusión y sustentar la acusación de los presuntos infractores
ante los juzgados y tribunales competentes, excepto delitos cometidos por
miembros de la fuerza pública. Está integrada por el Fiscal General de la
Nación, los fiscales delegados y los demás funcionarios determinados por la
ley, y cuenta con autonomía administrativa y presupuestal.
El Fiscal General de la
Nación es elegido por la Corte Suprema de Justicia, de terna enviada por el
Presidente de la República, para un período de cuatro años.
6. Consejo superior de la judicatura
Es el órgano de gobierno del
Poder Judicial en Colombia, creado por la Constitución de 1991 para dar autonomía
y modernizar la gestión judicial, consolidar la independencia de los jueces y
estructurar un sistema de control disciplinario para los funcionarios
judiciales y abogados. Está conformado por dos Salas; la Administrativa y la
Jurisdiccional Disciplinaria, las cuales se ocupan de cumplir los cuatro
objetivos fundamentales de la Corporación: mejorar la calidad de la respuesta
judicial, aumentar la eficiencia y eficacia de la Rama Judicial y mejorar el
acceso a la justicia, consolidar la autonomía funcional, administrativa y financiera
de la Rama Judicial, y desarrollar el principio de transparencia a través del
ejercicio del control disciplinario.
El régimen constitucional y
legal del Consejo Superior de la Judicatura está previsto principalmente en lo dispuesto
por los artículos 254 a 257 de la Carta Política y en el Título IV de la Ley
270 de 1996 -Estatutaria de Administración de Justicia. Su principal
característica consiste en ser de creación constitucional y desarrollo legal de
rango especial y estatutario donde se consagra como un cambio significativo y
propio del estado social de derecho que en la Rama Judicial pueden existir
órganos y organismos con configuración jurídica completa, es decir, con
autonomía patrimonial, presupuestal, financiera y administrativa como garantía
de la independencia judicial.
La Constitución declara que
la administración de justicia es una función pública de rango constitucional y
que sus decisiones son independientes, y le otorga al Consejo Superior de la
Judicatura el mismo nivel orgánico que tienen las altas cortes, dotándolo de
funciones, atribuciones, facultades y competencias especiales descritas
directamente por la Constitución y, con fines de desarrollo, establece una
cláusula abierta en favor del legislador para atribuirle a dicho organismo
nuevas competencias no previstas en la Carta.
Las funciones administrativas
del Consejo Superior de la Judicatura, a pesar de estar condicionadas al marco que
debe señalar la ley y en especial la Ley Estatutaria de Administración de
Justicia, son descritas por la misma Constitución con una precisión notable; en
efecto, se le entrega la competencia para fijar la división del territorio para
efectos judiciales, para ubicar y redistribuir los despachos judiciales,
tradicionalmente señalados por la Constitución en cabeza del legislador o por
las leyes en favor del Ministerio de Justicia. Esta gran capacidad de
organización de la administración de justicia está acompañada con la facultad
de crear, suprimir, fusionar y trasladar los cargos en la administración de
justicia, lo que le permite promover soluciones eficientes con total autonomía.
En desarrollo de esta
función, se ha entendido que esta atribución comprende a los despachos
judiciales, es decir, tribunales y juzgados en todo el territorio nacional; sin
embargo, existe la limitación del monto global de las apropiaciones fijadas en
el presupuesto, lo que significa sin duda, una restricción apenas razonable,
que encuentra su contrapeso en la facultad que también le asigna la
Constitución al Consejo Superior de la
Judicatura de elaborar el
proyecto de presupuesto de la Rama Judicial, que es sometido a la aprobación
del Congreso previa inclusión del gobierno. En este caso, la facultad también
está acompañada de ejecutar el presupuesto, lo que convierte al Consejo
Superior de la Judicatura en un organismo administrativo con capacidad y
autonomía.
También es preciso tener en
cuenta que esta autonomía se amplía con la facultad de proponer proyectos de ley
relativos a la administración de justicia y a los códigos sustantivos y de
procedimiento, que también se le entrega al Consejo Superior de la Judicatura
para que promueva la elaboración de soluciones.
El Consejo Superior de la
Judicatura tiene el deber constitucional de participar con el gobierno nacional
en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo que se somete al Congreso,
previo concepto del Consejo Nacional de Planeación; y en desarrollo de esta
atribución prevista en el artículo 341 de la Carta, corresponde al Consejo
Superior de la Judicatura, específicamente a la Sala Administrativa según lo
dispuso en su jurisprudencia la Corte Constitucional, recibir tanto de la
Fiscalía General de la Nación como de los demás sujetos activos dentro de la
Rama Judicial, propuestas y formulaciones relacionadas con el plan de
desarrollo, instrumento técnico constitucional previsto para la organización de
los recursos de inversión y de los planes y programas de desarrollo en un
período de cuatro años.
Al Consejo Superior de la
Judicatura se le entrega la facultad de dictar los reglamentos necesarios para
el eficaz funcionamiento de la administración de justicia, y los relacionados
con la organización y funciones internas asignadas a los distintos cargos, así
como la que le permite reglamentar o regular los trámites judiciales y
administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos
no previstos por el legislador.
Sobra advertir que esta
atribución reglamentaria y complementaria de la ley, así atribuida a un
organismo de la Rama Judicial y por fuera del ejecutivo, a pesar de la actual
insuficiencia conceptual, resulta el más importante aporte de la doctrina
constitucional colombiana en el propósito de la modernización del Estado; se trata,
pues, de un verdadero mensaje constitucional admonitorio, en el sentido de
buscar eficacia, efectividad, rendimiento en la administración de justicia
hasta el punto de permitirle que ella regule su propia organización y
establezca funciones internas en los aspectos no previstos por el legislador,
para acelerar y hacer ágiles los trámites administrativos que se adelanten en
los distintos despachos.
No sólo se trata de poder
llevar el control de rendimiento de los despachos judiciales, de elaborar el
proyecto de presupuesto y ejecutarlo, como entidad administrativa, ni solamente
fijar la división del territorio para efectos judiciales y de ubicar,
redistribuir los despachos, crear, suprimir, fusionar y trasladar cargos en la administración
de justicia, sino también de reglamentar la organización, los trámites y las
funciones internas en los despachos judiciales para efectos de elevar el
rendimiento, la productividad y superar el atraso, la congestión y la mora como
males endémicos en la Rama Judicial colombiana.
Como se señaló, orgánicamente
el Consejo Superior de la Judicatura está dividido en dos salas, diversas en su
origen y funciones, así: la Jurisdiccional Disciplinaria, que se ocupa de la
investigación de la conducta oficial de los funcionarios judiciales y de la
profesión de los abogados y de dirimir los conflictos de competencia; y la
Administrativa, con origen en la misma judicatura, encargada de atender las
necesidades de organización y de gestión de la Rama Judicial, liberando a los
jueces de esta carga que los distraía de su función propia de impartir justicia
y superando el esquema de tutela y administración del gobierno.
El establecimiento legal del
esquema estructural que permitiera a ese nuevo cuerpo colegiado desarrollar sus
funciones, ha presentado dificultades desde su diseño inicial en el Decreto-Ley
2652, proferido el 25 de noviembre de 1991, el cual fue corregido por la Corte
Constitucional, ya que las principales funciones constitucionales de naturaleza
administrativa y por tanto, de competencia de la Sala Administrativa, fueron atribuidas
a la Sala Plena de la corporación y por ende compartidas con la Sala
Disciplinaria. Así, solamente hasta mediados de 1993, la Sala Administrativa
pudo asumir directamente sus funciones y organizar su estructura interna,
racionalizando la planta de personal de la Dirección Nacional de Administración
Judicial, para eliminar los paralelismos que, debido a la transición, se habían
generado entre las dos Salas, evitando incrementos presupuestales y el despido
colectivo de empleados. Esta nueva estructura del Consejo Superior de la
Judicatura, concebida conforme a los lineamientos trazados por la Corte
Constitucional, caracterizada por especialización y separación de funciones
constitucionales entre las dos salas, entró en funcionamiento el 7 de abril de
1994, fecha a partir de la cual emprende su tarea de modernización de la Rama
Judicial.
Después de los
pronunciamientos de la Corte Constitucional, la Ley 270 de 1996 reguló in
extenso las funciones, la organización, la integración y las principales
competencias del Consejo Superior de la Judicatura.; en este sentido,
desarrolló un principio implícito en la Constitución, llamado el de la especialización
de las salas del Consejo Superior de la Judicatura, señalando que a la Sala
Administrativa le correspondían las funciones de administración de la Rama Judicial,
mientras que a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria le correspondía la función
disciplinaria de conformidad con la Constitución Política y la ley.
El Consejo Superior de la
Judicatura está dividido en dos salas, una Administrativa integrada por seis magistrados
elegidos para períodos de ocho años, uno por la Corte Constitucional, dos por
la Corte Suprema de Justicia y tres por el Consejo de Estado; la otra, la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria, integrada por siete magistrados, elegidos también
para un período de ocho años, por el Congreso Nacional, es decir, la Cámara y
el Senado en sesión plenaria, de ternas enviadas por el gobierno. La Ley
Estatutaria de Administración de Justicia admite la existencia de una sala
plena, pero reducida a funciones administrativas internas del Consejo Superior
de la Judicatura y a otras externas, como son las de adoptar el informe anual
que es presentado al Congreso de la República sobre el estado de la
administración de justicia, la adopción del Plan de Desarrollo de la Rama
Judicial, la adopción de los proyectos de ley relativos a la administración de
justicia y a los códigos sustantivos y de procedimiento, y adoptar, previo el
concepto de la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial, el componente
del plan de desarrollo predicado para la Rama Judicial. También la Sala Plena del
Consejo tiene la potestad reglamentaria de la ley y la de complementación de la
misma en el caso de los reglamentos previstos para el eficaz funcionamiento de
la administración de justicia.
En todo caso, los magistrados
de ambas salas deben llenar los mismos requisitos exigidos para los magistrados
de las Altas Cortes y permanecen en el ejercicio de sus cargos mientras
observen buena conducta y no lleguen a la edad de retiro forzoso, que en
Colombia es de 65 años, todo lo cual le da un fuerte ingrediente de autonomía a
la Sala Administrativa frente a los restantes órganos del Estado.
6.1. Sala
administrativa
La Ley Estatutaria de
Administración de Justicia tuvo como meta fundamental la de organizar y
sistematizar las principales funciones administrativas del Consejo Superior de
la Judicatura y radicarlas en cabeza de su Sala Administrativa. En este sentido,
estableció la competencia para elaborar tanto el proyecto de presupuesto de la
Rama Judicial, que incorpora el proyecto de presupuesto de la Fiscalía General
de la Nación, como el proyecto de Plan Sectorial de Desarrollo para la Rama
Judicial, con el correspondiente plan de inversiones para el sector, que
contiene desde luego los proyectos de inversión para la Rama Judicial. La misma
ley ha señalado las reglas principales que deben regular la elaboración y la
formulación del plan de desarrollo, así como los organismos que deben ser
consultados por el Consejo para efectos de tal formulación; igual predicado
cabe hacer de la elaboración del proyecto de presupuesto para la Rama Judicial,
como quiera que la ley ha establecido una serie de requisitos, desde luego
formales y de trámite para efectos de la presentación de dicho proyecto.
También se regula la
competencia para crear, ubicar, redistribuir, fusionar, trasladar, transformar
y suprimir tribunales, las salas de estos y los juzgados cuando se requiera
para la más rápida y eficaz administración de justicia. También, la Sala
Administrativa puede crear salas desconcentradas en ciudades diferentes a las sedes
de los distritos judiciales de acuerdo con las necesidades de estos para
procurar la más eficaz administración de justicia y garantizar el acceso de los
ciudadanos a la misma. También se regula la función constitucional de fijar la
división del territorio para efectos judiciales tomando en consideración para
ello las condiciones del servicio público de administración de justicia. La ley
señala reglas especiales para la división judicial del territorio y crea
conceptos nuevos de las unidades territoriales, como son las unidades
judiciales municipales; en este sentido también permite la modificación de la
distribución territorial al interior de los distritos y de los circuitos
judiciales cambiando la distribución de municipios entre estos; y a su vez
permite la redistribución funcional y territorial de los despachos judiciales
para cambiar su sede o modificar sus competencias materiales, transformando las
especialidades, conservando, claro está, la categoría del despacho judicial; en
este mismo sentido, también se regula la fusión de tribunales, salas o juzgados
de una misma jurisdicción y categoría o tribunales, salas o juzgados de
distinta especialidad.
De otra parte, a la Sala
Administrativa le corresponde determinar la estructura y las plantas de
personal de las corporaciones judiciales y de los juzgados; en consecuencia,
puede crear, suprimir, fusionar y trasladar cargos en la Rama Judicial,
determinar sus funciones, y señalar aún los requisitos para el desempeño de los
cargos en los casos en que no hayan sido fijados por la ley. En este sentido,
también puede establecer servicios administrativos comunes a los diferentes
despachos judiciales como oficinas administrativas de servicios que atiendan a
varios despachos al mismo tiempo. Así mismo, esta Sala puede determinar la
propia estructura y su planta de personal del Consejo Superior de la
Judicatura.
La Sala Administrativa además
está encargada de establecer indicadores de gestión de los despachos judiciales,
los índices de rendimiento, lo mismo que los indicadores de desempeño para los
funcionarios y empleados judiciales con base en los cuales se realice el
control y evaluación correspondiente; en desarrollo de esta competencia,
también debe llevar el control de rendimiento y gestión institucional de la
Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la
Fiscalía General de la Nación, pudiendo practicar visitas generales a esas
corporaciones y dependencias por lo menos una vez por año, para establecer el
estado en que se encuentran el despacho de los asuntos a cargo de las cortes y
para procurar las soluciones a los casos de congestión que se presenten.
En materia de carrera
judicial y de administración de los recursos humanos, le corresponde
administrar y reglamentar con carácter general la carrera judicial, de acuerdo
con las normas constitucionales y legales. Por lo mismo, realiza la
calificación integral de servicios de los magistrados de tribunal, y los
consejos seccionales realizan la calificación de los jueces de cada distrito.
Desde luego, esta calificación se hace con base en indicadores de gestión
establecidos también por la Sala.
También debe establecer
planes de formación, capacitación, adiestramiento e información de los
funcionarios y empleados de la Rama Judicial a través de la Escuela Judicial
“Rodrigo Lara Bonilla”; y reglamentar y aprobar los reconocimientos y
distinciones que se otorguen a los empleados de la Rama Judicial por los servicios
prestados a la administración de justicia, y dictar los reglamentos sobre
seguridad y bienestar social de los funcionarios y empleados judiciales.
A la Sala Administrativa del
Consejo Superior de la Judicatura le corresponde también autorizar la
celebración de contratos y convenios de cooperación e intercambio que deban
celebrarse conforme a la Constitución y las leyes para asegurar el
funcionamiento de sus programas y el cumplimiento de sus fines. Cabe advertir
que en todo caso, la ley establece el principio de la coordinación, que obliga
a la Sala Administrativa a actuar en coordinación con las otras ramas del poder
público, y con las organizaciones vinculadas al sector justicia.
La Sala Administrativa es la
encargada de designar un auditor del Consejo Superior de la Judicatura, que puede
ejercer el control sobre todas las dependencias del Consejo, y aún puede
verificar el cumplimiento de disposiciones fiscales y presupuestales en los
despachos judiciales para los efectos puramente administrativos.
Por último, esta Sala tiene
competencia para dictar los reglamentos relacionados con la organización y funciones
internas asignadas a los distintos despachos, desde luego, bajo el supuesto del
carácter apenas complementario de la ley; por lo mismo, también puede regular
los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los distintos
despachos judiciales. En este caso, la competencia es residual y complementaria
de la ley como quiera que únicamente se pueden regular los trámites judiciales
y administrativos en los aspectos no previstos por el legislador. Así mismo,
tiene una competencia especial como es la de poder fijar los días y las horas
de servicio de los despachos judiciales, lo cual permite una regulación
dinámica que atienda a las distintas circunstancias y condiciones de
organización de las actividades públicas en el país y a las especiales
condiciones de la geografía y la distribución del mapa judicial colombiano.
Por otra parte, en cuanto a
la integración de la Rama Judicial y la administración de la carrera judicial,
en desarrollo de los artículos 231 y 256, numerales 1, 2 y 4 de la
Constitución, a la Sala Administrativa corresponden, como funciones
institucionales, elaborar las listas para el nombramiento de los Magistrados en
las altas cortes, administrar la carrera judicial, como factor determinante de
la independencia del juez y de la calidad de la función, y participar en el
proceso de designación de los magistrados y jueces de la república mediante la
realización de concursos de méritos y elaboración de listas de elegibles.
Conforme a dicha
normatividad, la totalidad de los nombramientos de magistrados en la Corte
Suprema de Justicia y el Consejo de Estado han recaído en integrantes de las
listas de candidatos conformadas, para cada caso, por este organismo
administrativo.
Desde la expedición de la Ley
Estatutaria de la Administración de Justicia, el Consejo Superior de la Judicatura
ha contado con un órgano técnico y administrativo denominado Dirección
Ejecutiva de Administración Judicial cuyo director es elegido por la Sala
Administrativa del Consejo Superior previa postulación de tres candidatos por
parte de la comisión interinstitucional de la Rama Judicial y ejerce las siguientes
funciones:
Ejecutar el plan sectorial y
las demás políticas definidas por la Rama Judicial; administrar los bienes y recursos
destinados para su funcionamiento; suscribir, en nombre de la nación - Consejo
Superior de la
Judicatura, los actos y
contratos que deban otorgarse o celebrarse, excepto cuando su cuantía supere la
suma de cien salarios mínimos legales, para lo cual requiere autorización
previa de la Sala Administrativa.; nombrar y remover a los empleados del
Consejo Superior de la Judicatura cuando no corresponda a alguna de sus salas,
y a los directores ejecutivos seccionales de ternas preparadas por la Sala
Administrativa; elaborar y presentar al Consejo Superior de la Judicatura los
balances y estados financieros que correspondan; actuar como ordenador del
gasto para el cumplimiento de las obligaciones que correspondan y representar a
la Nación - Rama Judicial en los procesos judiciales para lo cual podrá
constituir apoderados especiales.
6.2. Sala
disciplinaria
Conforme a lo señalado por la
Ley Estatutaria de Administración de Justicia, mediante el ejercicio de la función
jurisdiccional disciplinaria se resuelven los procesos que por infracción a sus
regímenes disciplinarios se adelanten contra funcionarios judiciales, los
abogados, y quienes ejerzan jurisdicción transitoria u ocasionalmente –salvo
aquellos que gozan de fuero constitucional especial. El régimen disciplinario
de los funcionarios judiciales se encuentra consagrado en la Ley 270 de 1996, y
el estatuto de ética de los abogados es el establecido en el Decreto 196 de
1971. Como se señaló, la Jurisdicción Disciplinaria tiene a su cargo el
cumplimiento de los dos estatutos, erigiéndose en el principal mecanismo de la
Rama Judicial para garantizar su rectitud y transparencia, así como la
oportunidad en las actuaciones de todos los funcionarios que ejerzan jurisdicción.
Por otra parte, la jurisdicción disciplinaria cuenta con competencia para dirimir
los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, y
para acciones de tutela.
La jurisdicción disciplinaria
está compuesta, en primer lugar, por la Sala Disciplinaria del Consejo Superior
de la Judicatura, integrada por siete magistrados elegidos para un período de
ocho años por el Congreso
Nacional de ternas enviadas
por el Gobierno. Los Consejos Seccionales de la Judicatura son el siguiente nivel
de categoría de la jurisdicción, y se encuentran en las ciudades cabeceras de
Distrito Judicial que a juicio de la Sala Administrativa del Consejo Superior
de la Judicatura resulte necesario. Para estos efectos, la Sala Administrativa
puede agrupar varios distritos judiciales bajo competencia de un Consejo
Seccional.
Por regla general, la primera
instancia de los procesos a su cargo se surte ante las salas disciplinarias de
los Consejos Seccionales de la Judicatura, y la segunda ante la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. La
excepción a esta regla la constituyen los procesos de única instancia cuyo conocimiento
corresponde a esta última Sala, y son los adelantados contra magistrados de
Tribunales y Consejos Seccionales de la Judicatura, el Vicefiscal, y los
Fiscales Delegados ante la Corte Suprema de Justicia y los Tribunales.
Además de los procesos de
única instancia ya indicados, la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura
conoce de los recursos de apelación, de hecho y de las consultas de las
sentencias y otras providencias proferidas en primera instancia por los
Consejos Seccionales de la Judicatura, de los conflictos de competencia entre
las distintas jurisdicciones, entre éstas y las autoridades administrativas, y
entre los Consejos Seccionales de la Judicatura o entre dos salas de un mismo
Consejo Seccional, y de las impugnaciones de las acciones de tutela decididas
por en primera instancia por los Consejos Seccionales.
A las Salas Disciplinarias de
los Consejos Seccionales de la Judicatura les corresponde, entre otros, conocer
en primera instancia de los procesos disciplinarios contra funcionarios
judiciales –entre los que se incluyen los fiscales- y abogados por faltas
cometidas dentro de su jurisdicción, dirimir los conflictos de competencia que dentro
de su jurisdicción se presenten entre jueces o fiscales e inspectores de
policía, conocer de las solicitudes de rehabilitación de los abogados, y conocer
en primera instancia de las acciones de tutela.
La ley 270 de 1996 otorga
competencia a las corporaciones, funcionarios y empleados pertenecientes a la Rama
Judicial, para conocer de los procesos disciplinarios contra los empleados
respecto de los cuales sean
sus superiores jerárquicos,
sin perjuicio, como se estableció, de la atribución preferente que tiene el Procurador
General de la Nación. A diferencia de lo que sucede con los fallos de la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria, las decisiones que adopte el superior jerárquico,
son susceptibles de impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, previo agotamiento de la vía gubernativa.
La Ley Estatutaria de
Administración de Justicia, siguiendo los criterios constitucionales, estableció
un régimen disciplinario especial para los magistrados de la Corte Suprema de
Justicia, el Consejo de Estado, la Corte Constitucional, el Consejo Superior de
la Judicatura y el Fiscal General de la Nación, a cargo del Congreso de la
República, por conducto de la comisión legal de investigación y acusación de la
Cámara de Representantes y la comisión instructora del Senado de la República.
Finalmente, la Ley 270 de
1996, además de establecer el alcance y competencia de la jurisdicción disciplinaria,
señaló que el régimen disciplinario de los funcionarios y empleados de la Rama
Judicial sería el previsto en la misma ley que con sujeción a ella se
determinarían las leyes especiales sobre la materia. De esta manera, consagró
las faltas disciplinarias, la calificación de las mismas y las sanciones que se
pueden imponer.
Comentarios
Publicar un comentario